Dolarización: Realidad y dudas

En estos últimos días nuestro país estuvo una vez más sometido a la histeria que rodea a todos los ensayos políticos propuestos para sacarlo de la crisis en que se desenvuelve. El último es la propuesta de dolarizar la economía, donde dos propuestas partidarias, una total y otra a medias, se disputan la forma de llevarla a cabo, sin presentar ninguna de ellas una explicación detallada de cómo concretarla, no en la fantasía de sus mentes, sino en la calle; en el almacén de la esquina, en el barrio o en un pueblito del NOA al pie de Los Andes. Pero, acostumbrados a echar la culpa al “otro” cuando las cosas luego salen mal, aquí nos atrevemos a recurrir a un “otro” que todos conocen para presentar su punto de vista sobre ese proceso. Este “otro” no es otro que el FMI, la entidad monetaria dependiente de las Naciones Unidas, donde nuestro país tiene su representación y hasta un director en ejercicio, quienes en un documento de 2010 ya explicaron lo que significa “dolarizar” totalmente una economía, mientras detallaban algunas de las acciones que deben acompañar a tal medida, para evitar un fracaso. Aquí nos referimos a la dolarización total, no la parcial, aunque ambas comparten ciertas dificultades.

Una dolarización total, de implementarse por etapas o inmediatamente, tendrá una repercusión importante en la economía de las provincias. No solamente porque la coparticipación y otras contribuciones que hacen posible la misma existencia de ellas o su funcionamiento económico pueden ser alterados radicalmente, sino porque implicará un cambio de modelo de vida personal y social cuyo alcance desconocemos, pero que sospechamos será duro de lograrse.

Dado que desconocemos el cómo de esa propuesta, hemos considerado justo y necesario hacer conocer aquí lo que esa institución internacional dice acerca de los pasos que implica. Esta opinión está amparada en la experiencia de once países, incluyendo El Salvador y Ecuador, que para 2008 ya habían dolarizado su economía, con resultados contradictorios debido en parte a la alteración de las reglas de juego por parte de los gobiernos de turno y en otras a cambios en el contexto económico internacional, que obviamente afectan más a países dependientes de unos pocos productos exportables. El caso de Ecuador viene al caso en relación al petróleo. Argentina en relación a la soja puede ser otro.

Según el FMI, adoptar una moneda extranjera tiene sus costos y beneficios.

Costos

• Pérdida del poder de imprimir dinero por parte del Banco Central.
• Desaparición del rol de Prestamista de Ultima Instancia del Banco Central al desaparecer éste o bien al limitarle esa función.
• Pérdida del poder del Estado o el gobierno de turno para devaluar el valor de intercambio de la moneda frente a divisas extranjeras, como recurso para mitigar una crisis económica.
• Pérdida del poder del estado o gobierno de turno para reducir sus obligaciones internas mediante devaluaciones.

Beneficios

• Descenso de la inflación al converger hacia un nivel de inflación similar al resto del mundo-dólar.
• Descenso de los intereses al quedar la moneda nacional marginada.
• Un mejor ambiente para las inversiones al reducirse la inflación y bajar los intereses.
• Desaparición del llamado “pecado original” de un país al ser categorizado de entrada en cualquier negociación como “país de riesgo”, luego de leer su hoja de balance (Hoja de Activos y Pasivos) y notar la discrepancia o discordancia entre el valor de su moneda (en nuestro caso el peso) y el dólar.

 DOLARIZACION. PRECONDICIONES. TEMAS CLAVES

Idealmente, para que un proceso de dolarización funcione de entrada, se debe tener:

• Un sistema financiero robusto y una fuerte supervisión para minimizar la posibilidad de una crisis bancaria en un contexto donde el Banco Central ya no existe o su función está muy limitada para actuar como Prestamista de Ultima Instancia (LOLR en inglés).
• Finanzas públicas sólidas que aseguren al mercado la sostenibilidad de las políticas fiscales.
• Un mercado laboral flexible para facilitar ajustes macroeconómicos en respuesta a shocks externos.

El FMI enumera una cantidad de temas que necesitan ser solucionados al momento de dolarizar una economía:

A.Temas institucionales

1. Apoyo político a la dolarización. Los países deben considerar cuidadosamente los pros y los contras, porque una vez adoptada la dolarización, esto demanda crear una estructura de aplicación, lo cual requiere el apoyo de toda la sociedad.
2. Legislación. Aprobación de una legislación que cambie la ley en relación al Banco Central, incluyendo aspectos constitucionales. El sector financiero también necesita ser regulado por leyes que permitan reclamos y obligaciones originalmente en la moneda que se abandona para convertirlos a la nueva moneda.
3. Definir un rol alternativo para el Banco Central. En una economía dolarizada el Banco Central pierde la potestad de conducir operaciones monetarias. Pierde la facultad de emitir dinero. Su función se limita excepcionalmente a redistribuir fondos a instituciones financieras de forma limitada, siempre y cuando tenga reservas internacionales para hacerlo. Las reservas del Banco Central se usan primariamente para apoyar sistemas de pago y para brindar un “colchón” de liquidez en caso de crisis.En caso de usarse esos fondos, el interés pagado debe ser similar al retorno que el Banco Central obtendría en caso de invertirse, porque son parte de las reservas internacionales.

Nuevas funciones del Banco Central:

• Reforzar y mantener la estabilidad del sistema financiero.
• Vigilancia y supervisión financiera para mantener la prudencia a través de regulaciones.
• Proveer la nueva moneda en papel y monedas
• Manejar reservas internacionales.
• Proveer una función centralizada de garantía o “clearing” de operaciones comerciales o financieras.
• Servir como agente fiscal y financiero de supervisión del Estado.
• Hacer estudios macroeconómicos y aconsejar al gobierno en esta área.

4. Prohibición. El Banco Central tendrá prohibido por ley el imprimir o emitir nueva moneda así como la de definir políticas de interés financiero. Esto implica que, para su funcionamiento, el gobierno debe cubrir todas sus obligaciones con su presupuesto.

Ahora bien, la desaparición del Banco Central como Prestamista de Ultima Instancia obliga a los países dolarizados a hacer algo en caso de crisis financiera, concretamente a proveer liquidez a los bancos en problema. Esto obligará a recurrir a préstamos desde el exterior o bien a establecer costosos seguros que pueden generar un gran costo fiscal. Pero, como lo mostró Argentina en 2002, es muy difícil controlar una crisis que es sistémica. 

5. Provisión de Dólares. La dolarización demanda contactar a las autoridades del país que va a proveer los dólares para explorar áreas de cooperación. El “clearing’ por el dinero provisto debe pasar por el sistema bancario, aunque no necesariamente ser registrada por el Banco Central.

6. Informar a la población. El gobierno y el Banco Central deben preparar e informar a la población de la cantidad de tiempo prevista para terminar el proceso de dolarización.

7. Valor de intercambio. Tiene que estar claro el valor de intercambio de las monedas para actualizar los precios, contratos y transacciones financieras a la nueva moneda.

8.Coexistencia de monedas. Tiene que estar claro por cuanto tiempo las dos monedas van a coexistir y cuándo la vieja moneda va a dejar de tener curso legal.

Esta información debe ser publicada en todos los medios, diarios, radio, TV e internet. Debe ser clara para el sector público, sector que debe recibir claras guías para migrar de un sistema a otro. La información debe alcanzar en general a todo el país.

B.Temas operacionales

1.Valor de Intercambio pesos-dólar

Cuando se dolariza lo más importante es definir a qué valor de intercambio se hace la conversión de pesos a dólares. Esto no es problema si en el país hay un solo valor definido y estable. Pero, en un ambiente de inestabilidad macro económica, dos temas convergen en la definición del valor. El primero es trabajar con un valor cercano al valor de mercado del dólar. El segundo es identificar las obligaciones existentes y a cumplir, las cuales deberán estar cubiertas por las reservas internacionales del Banco Central. Lo mismo las monedas y el efectivo que se pongan en circulación más los intereses comprometidos en títulos bancarios. Si esto no se define de entrada, la credibilidad en todo el proceso de dolarización va a desaparecer y el nuevo sistema fracasar.

Si después de cubrir todas estas necesidades quedara un remanente, este se debe ahorrar para cubrir emergencias financieras futuras, sobre todo teniendo en cuenta que a esta altura el Banco Central ya no existe como Prestamista de Ultima Instancia. Esto es más importante en el caso de países que dependen de un solo producto de exportación, para poder enfrentar fluctuaciones en los precios internacionales.

No menos fundamental es la necesidad de cambiar la presentación de la Hoja de Balance del Banco Central con el fin de que pueda ser monitoreada por todos los participantes en el mercado con el fin de verificar la disponibilidad de reservas internacionales para sostener el circulante más los títulos o valores bancarios en circulación. En el caso de que el Banco Central posea obligaciones quasi-fiscales que cubrir, estas serán absorbidas por el gobierno.

2. Conversión de los intereses

En países con condiciones macro económicas estables no hay necesidad de cambiar los parámetros de los contratos que maduren después de la dolarización. Generalmente, los intereses descienden después de la dolarización. Al final de los contratos todos los activos y pasivos, así como los intereses en la moneda local son valuados en dólares al nivel del valor de conversión.

Sin embargo, cuando se dolariza bajo condiciones de alta inflación, el gobierno deberá establecer reglas para convertir los intereses domésticos acordados antes de la dolarización, a los nuevos valores en dólares. Si no lo hace, los intereses se disparan, al reflejar las devaluaciones y el aumento del índice de riesgo del país. Para evitar conflictos entre un banco y un cliente por esta causa, se impone la intervención del gobierno para fijar el nivel de intereses a pagar en dólares.

Se aclara que no hay un procedimiento estándar para convertir intereses en moneda local a dólares. Una opción es definir un valor de referencia para ambas monedas. Para la moneda local, el Banco Central puede recurrir al valor de mercado y para el dólar a un equivalente en función del valor del dólar. Si no existe, se puede recurrir a una tasa Libor (bancos de Londres) o al interés usado por la Reserva federal de EE.UU.

3.Temas relacionados a la nueva moneda

• Procuración de la nueva moneda. El Banco Central debe tener suficientes fondos para conseguir los dólares. Tanto el billete como las monedas del país que emite esa moneda se deben comprar en cantidad suficiente. Esta tarea, si bien puede ocupar a los bancos privados, es asignada típicamente al Banco Central en nombre del gobierno, dada la naturaleza estratégica del acto de importar e introducir dinero en la economía, de una manera programada.
• Las fracciones. Algunos países pueden optar por manejarse con monedas para mantener al menos un símbolo nacional en circulación o bien para facilitar el manejo de centavos que en monedas en ingles sería más difícil de comprender para la población. En todos los casos, las monedas deben ser totalmente intercambiables a dólares.
• Doble circulación. El tener dos monedas en circulación por un tiempo crea costos extras y genera ineficiencias y problemas entre los comerciantes al tener que marcar precios en dos monedas. Esto obliga a establecer el periodo de convivencia de ellas lo más corto posible.
• Organización del Sistema para cambiar el dinero. Idealmente, el Banco Central debe estar a cargo de manejar la conversión de moneda. En caso de que esta institución carezca de personal o capacidad para llevarla a cabo, se deberá organizar la operación con gente al margen de la burocracia estatal.
• Lugares para hacer el cambio de dinero. Se deben establecer un programa de conversión en el tiempo y lugares donde la gente pueda cambiar el dinero. Los bancos existentes deberían ser los lugares naturales para acudir a cambiar el dinero, pero se pueden establecer puestos temporarios y móviles en el país adonde la gente pueda acudir. Estas oficinas temporarias deben estar atendidas por gente entrenada y personal de seguridad, con máquinas de contar billetes, detectores de seguridad, teléfonos, fax, etc.
• Distribución y almacenamiento del efectivo. El gobierno y el Banco Central deben establecer un plan logístico para distribuir el nuevo dinero y retirar el viejo. Esta demanda va a exceder ampliamente las necesidades de épocas anteriores. Es más, también habrá que preverse el manejo de una mayor cantidad de dinero que responda al crecimiento normal del circulante de año en año. Transportar, almacenar las dos monedas, empacarlas y destruir la vieja son tareas que demandan un prolijo planeamiento.
• Invalidación y eventual destrucción de billetes en pesos. Un tema importante es la invalidación de la moneda vieja que se retira de circulación para evitar fraudes. Hay varias técnicas de invalidación que van desde triturar billetes en máquinas hasta golpeadores para agujerearlas o tintas y colorantes permanentes. Estas tareas pueden ser descentralizadas, dependiendo del lugar. El golpe final debe ser la incineración de los billetes invalidados en un lugar preestablecido.

REFORMAS ESTRUCTURALES CLAVES

Si el proceso de dolarización pretende proyectar credibilidad y sostenimiento es imprescindible preparar, discutir y aprobar políticas y reformas estructurales. Idealmente, estas reformas deberían estar aprobadas antes de implementar el proceso, pero en el caso de imponerse en el medio de una crisis económica marcada por una hiperinflación, las medidas deben ser implementadas en el menor plazo posible. Cuatro son las áreas a reformar: la fiscal, la financiera, la del intercambio y la laboral. Las medidas pueden ser acompañadas por otras que apunten a aumentar la productividad y el crecimiento, pero esto no se discute aquí.

A. Reforma fiscal

Al ser eliminado el Banco Central como proveedor de dinero o crédito al gobierno, se debe establecer una serie de medidas fiscales para preservar las finanzas públicas. Ellas son:

• Construir una base sólida de impuestos que garanticen un flujo estable de ingresos y gastos consistentes con un sostenible déficit fiscal.
• Si los ingresos del gobierno dependen críticamente de la exportación de una o dos productos, es conveniente crear un fondo estabilizador, lo que hace necesario implementar políticas fiscales contra cíclicas. Esto fue hecho en Ecuador, una economía dependiente de la exportación de petróleo en 2002, a través de una ley de responsabilidad fiscal para mantener el déficit fiscal bajo control reduciendo la deuda pública y usando los ingresos extras del petróleo para crear un fondo estabilizador.
• Otro requerimiento clave para mantener el déficit fiscal bajo control es el de implementar el monitoreo de forma programada de los compromisos de pago. Muchos países con presupuestos atados al ingreso de dinero en efectivo han caído en atrasos substanciales que luego han bloqueado el sistema de pagos. En este contexto, en países con economías dolarizadas puede ser necesario crear una estructura legal que maneje situaciones de deuda y bancarrota.

• Reducir o mantener la deuda pública a un nivel sustentable debe ser un componente esencial del manejo prudente de lo fiscal, con el fin de preservar el acceso del país al mercado de capitales. De no hacerlo, los indicadores de riesgo del país serán altos y crearan dudas acerca de las sostenibilidad de las finanzas públicas y eventualmente de la dolarización. En un escenario como este, el mercado puede temer que el gobierno pueda necesitar en algún momento emitir dinero o algún sustituto imperfecto como lo hizo Argentina en 2002 con los “patacones”, para poder enfrentar una disminución de ingresos fiscales y su inhabilidad para conseguir financiamiento en mercados de deudas para poder pagar los salarios y otros gastos del estado.

B. Reforma financiera

Las crisis en el sistema bancario pueden poner en riesgo la dolarización, por lo tanto, se hace necesario adoptar reformas que garanticen su estabilidad y fortaleza. En otras palabras, al desaparecer la función del Banco Central como Prestamista de Ultima Instancia, debe haber requerimientos más estrictos de liquidez y solvencia de los bancos, entre ellas mecanismos de Seguro sobre depósitos y en particular instrumentos bancarios eficientes que garanticen una salida exitosa de los problemas.

La dolarización se fortalece de contarse con subsidiarios bancos extranjeros ya que disminuyen la vulnerabilidad del país ante las crisis al aportar referencias de calidad para los bancos locales y tener mayores recursos para diversificar riesgos al ser internacionales o para conseguir financiamiento en caso de tener un problema de liquidez financiera en el sistema bancario. Sin embargo, hay que recordar también que una crisis financiera internacional puede afectar la seguridad del sistema financiero local, como ha ocurrido en el pasado. Esto significa que no se debe dar por garantida la ayuda de las centrales bancarias residentes en el exterior a sus filiales.

C.  Reforma del intercambio

Por definición, el buen funcionamiento de un país dolarizado descansa sobre la base de facilitar las exportaciones, porque ellas son las que van a aportar los dólares para mantener el sistema funcionando. Por lo tanto, se deben eliminar todas las tarifas y distorsiones que lo impidan. Esto implica que se debe acometer de entrada una reforma en el intercambio que garantice el ingreso de capitales y aliente el ingreso de inversiones externas. La reducción de tarifas tendrá un efecto secundario al favorecer la convergencia de la inflación domestica hacia los valores internacionales.

En el largo plazo, un país dolarizado debe envolverse en negociaciones sobre intercambio con los países de diferentes regiones del mundo. Una economía abierta y más integrada al mercado mundial fortalece las exportaciones y el crecimiento económico. Además, la dolarización estabiliza la llegada de dólares, lo cual a su vez fortalece las transacciones domesticas como para dejar de depender de la exportación de pocos productos, sometidos a la fluctuación de los precios internacionales. A su vez el aumento del intercambio ayuda a liberarse de los ciclos económicos de los países o regiones que emiten su propio dinero y de la evolución de su moneda.

D. Reforma laboral

Dado que los países dolarizados no tienen cómo amortiguar shocks económicos externos al no poder imprimir dólares y dado que él mismo está sujeto a variaciones en su valor, es necesario mantener flexibilidad en el mercado laboral, para permitir que la economía se adapte a las circunstancias. Esto significa que los aumentos salariales se deban manejar con precaución, ya que ellos afectan directamente la competividad de los negocios de intercambio. Esto demanda crear incentivos para diversificar la creación de empleos y mejorar la movilidad laboral.

Es importante que en el corto plazo se descarten las cláusulas de indexaciones en general para facilitar un descenso de la inflación, sobre todo de los salarios en caso de haber hiper inflación. La indexación debe ser incluida en todo caso en la legislación antes de dolarizar para eliminar un componente de inflación que viene por inercia, de lo contrario se va a postergar la convergencia hacia un índice internacional de inflación.

Hasta aquí la opinión del FMI. Fuente: https://www.elibrary.imf.org/view/journals/001/2010/106/article-A001-en.xml

Conclusión

La lectura del documento del FMI que aquí resumimos advierte claramente las dificultades y complicaciones con que un proceso de dolarización forzada se va a encontrar en nuestro país en caso de implementarse. La atomización política expuesta en las Paso, más la confusa inestabilidad económica y política en medio de un proceso inflacionario incontrolable, sumado a la necesidad de implementar profundos cambios estructurales en una sociedad desinformada por voluntad de los competidores por el poder o por decisión personal, presagian la presencia de un contexto social desfavorable para implementar un cambio monetario a la fuerza o cualquier otro. Esto no significa avalar una continuidad política y económica insostenible, pero tampoco dar un salto en el vacío para abrazarse a medidas que, si bien pueden haber ayudado a superar algunos problemas en otros países, no fueron tampoco la “varita mágica” para solucionarlo todo. Doce años después de dolarizarse, si bien Ecuador dominó el tema inflacionario en 2021 llegando a una inflación anual de 3,47%, su nivel de pobreza es del 31%. Lo mismo El Salvador, donde en 2022 la inflación anual fue del 7,47%, pero su nivel de pobreza fue del 28,4%. No son los números el problema, es el modelo de desarrollo que el país tiene.